十羊九牧是什么意思

《隋书·杨尚希传》：当今所立郡县成倍于古时，有的方圆不足百里，但数县并立;有的百姓不满千户，但设立两郡分管。杨氏称这就是通常所说的民少官多，十羊九牧。

引用义：①机构林立，民少官多;②政令不一，无所适从。[例]我们要精兵简政，改变十羊九牧的状况。